编者按：为推动全省建设工程招标投标行业的理论研究和实践创新，提升建设工程招标投标工作水平和服务能力，2021年，安徽省建筑工程招标投标协会组织开展了“恒泰杯”全省建设工程招标投标论文征集和评选活动。网站将陆续将获奖文章进行刊登，以供工作交流。

回应性监管视域下我国招投标代理机构监管优化建议

￡陈方玮

摘要：

自从党的十八大召开以来，我国的体制开始进行全面改革，政府职能发生巨大变化，以“放管服”为主题推动各个领域的深入改革。这一系列改革也覆盖到了工程建设行业的招标投标领域，招投标领域沿袭多年的市场准入和行政许可制度被取消，工程建设行业的招标代理机构资格认定、招标师职业资格被相继退出历史舞台，政府对招投标领域的监管，从事前准入监管转向事中事后监管。在转型过程中，招标代理市场环境发生明显变化，但由于政府监管主体、策略、手段等未及时适应市场变化，且存在多头监管、信息不对称等问题，导致工程建设行业无序竞争、权力寻租、地方保护等问题不断出现。为了有效解决这些问题，本文在回应性监管视域下对我国工程建设行业的招标代理机构监管问题进行了研究。

关键词：

回应性监管；招标代理机构；监管

一、我国招标代理行业监管发展现状分析

（一）监管主体

从我国招投标行业的发展历程来看，招投标活动较早发端于贸易领域和工程建设领域。由于招标投标为国外引进的竞争择优采购方式，在我国并无专门的机构对其进行监督管理，在招标代理行业初创期的管理模式是“谁招标、谁管理”。招投标活动贯穿于计划、外贸、交通、能源、通信等各行各业，因此这些部门自动充当招投标的监督管理部门。《招标投标法实施条例》（以下简称《条例》）规定“国家发改委负责协调全国招标投标工作，监督检查国家重大建设项目的工程招标投标活动，按照职责分工，工信、住建、交通、铁道、水利、商务等部门对招投标活动实施监督，财政部有责任监督工程建设项目的招投标工作，监察机关负责监察招投标活动中的参与主体”。同时，住建、商务、工信、发改委等部门需要对工程建设行业的招标代理机构进行监管，履行各自的职责。从《条例》的规定来看，我国招投标领域的监管主体数量较多，但性质单一，都为政府部门，虽然《条例》规定招标投标协会具有“加强行业自律和服务”的职能，监督管理的权限有所限制，招标投标协会在实际工作中也没有对工程建设行业的招标代理机构行使监管的权力。《政府采购法》则将政府采购的监督权赋予财政部，在实际工作中，一些涉及军工保密的招投标项目，军工和保密部门也会参与监督。

（二）监管依据

第一类是由全国人大及其常委会制定的法律。为了规范招投标活动，全国人大及其常委会制定了专业的法律——《招标投标法》和《政府采购法》。其中《招标投标法》明确规定了招投标参与主体和具体程序两个标准。《政府采购法》则对采购参与主体、采购方式、采购程序、监督检查和法律责任等五个方面作出了明确的规定。

第二类是国务院或地方人大及其常委会制定的法规，可以分为行政法规和地方性法规两种。《招投标法实施条例》《政府采购法实施条例》对投标招标工作有非常重要的作用，条例有具体的规定，可以用来规范全国范围内的投标招标活动；各个省都会制定符合本省实际情况的招标投标管理的地方性法规，比如《安徽省招投标实施细则条例》、《北京市招标投标条例》等，主要用以规范本辖区的招标投标活动。

除了以上两类，还有部门规章和地方政府规章，比如《工程建设项目工程建设行业的招标代理机构资格认定办法》《机电产品国际招标管理办法》等等，一般各个部委都会制定用以规范招投标行为的部门规章。几乎所有省市级地方政府也会制定地方政府规章，如《安徽省建筑工程招标投标管理办法》、《安徽省政府采购监督管理办法》等等，这部分规章的数量就更为庞杂了，全国规范招标投标活动的部门规章和地方政府规章到底有多少，目前尚未有权威机构做过统计。当然还有一些灵活性、时效性、针对性更强的行政规范性文件，比如《国务院办公厅关于进一步规范招投标活动的若干意见》《国务院办公厅关于进行招投标工作行政监督职责分工的意见》等，就更加不计其数了。

（三）监管方式

《招标投标法》明确行政监督部门对工程建设行业的招标代理机构的监管方式主要有如下几类:

一是事前审批。依法必须招标项目的招标方式、招标组织形式和招标范围应当履行审批或核准手续。因此，审批、核准是政府对工程建设行业的招标代理机构的主要监管方式。

二是投诉受理。行政监督部门有投诉受理权，当投标人或其它招投标参与主体认为招投标活动违反法律法规的要求或自身合法权益被损害时，可向行政监督部门投诉，行政监督部门在调查核实相关问题时，工程建设行业的招标代理机构要配合调查核实工作。

三是信用监管。工程建设行业的招标代理机构的违法行为将被行政监督部门公告。

四是审计监督。《政府采购法》规定，政府采购各当事人应当接受审计机关的审计监督审计机关应当对政府采购进行审计监督。

二、回应性监管理论框架下工程建设行业的招标代理机构监管的主要问题

（一）监管主体分散

我国《招标投标法》有相关规定，根据职能的不同，可以划分为不同的政府部门，其监管权也有所不同，当然负责监管本系统的招投标工作内容有所区别。各主管部门被分配不同的职责，负责制定招投标活动的各个章程，这是招标代理行业自上而下的“条”的管理，在全国范围内通用的。除了这些，还有“块”的管理，就是属地化的工程建设行业的招标代理机构管理。各省、市、县为规范本地区招投标市场，会出台地方性招投标管理办法和细则。中央的“条”和地方的“块”经常出现矛盾，各部委、各地方政府为了突出自己的权力，人为地将招投标划分为不同的性质的招投标，再据此划分不同的监管部门，导致招投标领域的九龙治水，耗费大量人力物力财力，但是一旦发生问题，各自推诿扯皮。政出多门、多头监管是招投标市场比较常见的问题，虽然在“放管服”后有所改善，但仍需加强监管。《招标投标法》依然赋予各部门按职责不同对招投标进行监督管理，招投标多头监管的法律依据依然存在。

多头监管导致招投标统一市场被割裂，地方保护现象在招投标领域层出不穷。地方政府为了保护本地企业的利益，往往设置一些限制性条款，使外部企业无法进入，破坏了正常的招投标竞争性。在招标电子化发展过程中依然存在这样的问题，一些地方标办或者招投标管理机构摇身一变，成为地方公共资源交易管理部门，在建设三个平台（即交易平台、服务平台和监督平台）过程中，对交易平台的接入设置种种条件。我们应该加强培训，提高招标代理人的专业素养，规范自身的行为，评出一批优秀的项目以及负责人，保证代理机构的全面和有效管理。

（二）监管策略笼统

由于政府为对工程建设行业的招标代理机构的监管的唯一主体，因此在工程建设行业的招标代理机构监管策略上，并未根据监管对象的不同而采取不同的监管策略，而是对大大小小、各行各业的工程建设行业的招标代理机构都采取一视同仁的命令控制型的监管策略。这种策略只强调他律，而不注重自律。政府在监管过程中始终采取命令控制型的管制，并且始终担当“划桨者”的角色。由于政府监管资源的有限性，监管范围不可能覆盖到所有工程建设行业的招标代理机构，即便政府采取双随机一公开的监管方式，游离于监管范围之外的代理机构是绝大多数。企业自律组织如招投标协会，对工程建设行业的招标代理机构监管权没有彻底落实，工程建设行业的招标代理机构的业务不受招投标协会的指导和监督。

（三）监管手段单一

《招标投标法》和《政府采购法》规定的监管方式主要有行政审批、审核，受理投诉举报、依法查处招投标活动中的违法违规行为、失信公告、审计监督、行政监察等。并且在招标方式选择、招标组织形式的确定、评标委员会的确定方式、评标专家的抽取、招标文件的编制等关键环节有明确的监管要求。虽然规定了一定数量的监管方式，但种类单一，其性质都是对抗性较强的“命令控制型”监管手段，并且以惩罚性措施为主，监管主体为单一的行政机关。在实际执行过程中，审批审核只是对形式规范的审查，无法确保实质上的规范。出于监管成本的考虑，监管部门采取监管措施的动力主要来自于投诉举报，而很多投诉举报主要针对评标过程不公，而评标过程是依法应严格保密的环节，因此关于评标过程不合法的举报材料，往往其来源本身就是不合法的，这就导致监管效率、效益和效果的局限性。

（四）权力制约体系不完善

根据招标投标法和政府采购法的规定，招投标行政监督部门不仅具有制定规则的权力，同时还可以监督行业招投标活动。在某些特定情况下，这些行政监督部门会作为采购人直接参与招投标活动。招投标行政监督部门在一定程度上种集导演、制片人和演员于一体，在这样的背景下，工程建设行业的招标代理机构就会成为名副其实的“跑龙套的”，在招投标活动中“认认真真走过场”，招投标成为不法目的合法化运作的幌子，一旦项目出问题，工程建设行业的招标代理机构成为替罪羊。监管者主要靠自我道德约束，但监管者是有个体组成的，个体的自利性再加上约束的缺失，增加了公职人员主动设租或被寻租的机会，极易导致招投标行政监督部门的腐败。

三、优化我国招投标代理机构监管的建议

（一）多元化监管主体，树立“大监管”理念

政府要转变传统的监管理念，监管并非政府专有的职能。传统规制经济学和政治学视域下，往往将监管的主体狭隘的限定为政府，突出的是政府公权力对市场主体的单向作用。而回应性监管理论则强调监管主体的多元化和监管主体之间的互动和协同。在回应性监管理论视域下，监管并非政府的特性，广泛的市场主体包括行业协会、社会团体、第三方机构（比如银行保险等）、甚至被监管对象本身都可以成为监管主体。政府将非强制性的监管权让渡给市场主体，让市场主体参与监管，符合当前简政放权、加强事中事后监管的要求。政府从之前的直接监管转变为对监管的监管，也就是对各类监管主体的治理，使其发挥监管合力。从一定意义上讲，政府从监管的“划桨者”转变为“大监管”体系的“掌舵者”。在招标代理行业监管上，政府要与招投标协会、电子招标服务平台、银行等第三方机构以及工程建设行业的招标代理机构组成结点治理网络，在制定监管政策时，政府与各监管主体要平等沟通协商。构建“大监管”格局，不仅解决了“放管服”后谁来监管的问题，并且大大丰富了监管资源和监管力量，解决了政府在简政放权后的监管资源不足问题。

（二）丰富监管策略的层次性

1.建立从“软”到“硬”的分级监管制度

当前，政府对招标代理行业的监管主要采取威慑性较强的强制性监管措施，较多运用审计、现场调查等监管方式，一旦发现问题，即采取取消资质、罚款或其它行政处罚措施。这种一刀切式的处罚方式，不利于工程建设行业的招标代理机构主动积极性的提升，甚至会增强其对监管者的抵触情绪，最后导致强制性监管措施效果的下降。根据回应性监管理论中的分层监管策略，应根据监管主体的不同目标和监管对象的不同特征采取不同的监管策略，毕竟，惩罚不是目的而是手段，对于一些监管对象的非出自主观恶意、因疏忽而导致的过程瑕疵问题，监管者宜采取说服教育、警告等“软性”监管手段，显然，采取软性监管措施的并非政府，而应是行业协会、第三方机构等被授予监管权的市场主体，只有当监管对象“屡教不改”时，才动用行政处罚或刑事处罚等强制性手段，也就是要让强制性监管成为监管措施中的最后一道防线，而不应过早使用。只有建立分级监管制度，促进各类主体尽职履责，使各类监管措施充分发挥作用，才能真正发挥政府监管的威慑作用。

2.完善分级监管的标准规范

当前，各类监管主体在监管过程中存在标准不统一、监管程序较为随意等问题。政府应加快建立和完善招标采购领域的国家标准或行业标准，使招投标市场监管主体尤其是专业工程建设行业的招标代理机构应当执行的管理标准和操作规范，尤其是要规范和统一强制性标准，要求各类主体按不同层级的执行标准严格开展监管。2019年12月31日，中国招标投标协会和中国标准化研究院拟定的首部招标代理行业国家标准《招标代理服务规范》发布，对于招标代理行业的发展具有里程碑意义，招投标协会要按照《服务规范》对所有代理机构开展同一标准和规范下的监督检查。同时要鼓励各工程建设行业的招标代理机构制定高于国家标准的企业标准，从而推动招标代理咨询服务与国际接轨。要将质量体系认证工作作为提升企业管理的有效抓手，而不是花钱取证。各政府主管部门要厘清本部门针对招投标活动的监督处理流程，明确与招投标活动各参与主体之间的关系，尤其是在事前审批取消的情况下，要重新梳理监管标准和监管程序，理清权力边界，找准有效抓手，完善监管机构运营方式，使得招投标监管工作不断规范。

（三）全面推进全流程电子化监管

自2013年《电子招标投标办法》（八部委20号令）发布以来，招标电子化发展迅速。《办法》规定了电子招投标的三类平台，分别为交易平台、服务平台和监督平台，三个平台功能定位、建设主体各不相同。目前，由于部分监督主体对电子招投标过程中的电子文书的效力不认可，导致电子化招标在推进过程中遇阻，一些代理机构花高昂的代价建设交易平台，但在与地方服务平台对接时却遇到这样那样的问题，地方政府对外部交易平台设置种种障碍，形成新的地方保护主义，这些政府相关的部门却利用管理上的便利，自行或通过设租由指定的利益相关方来建设交易平台，之前线下的“既当裁判员又当运动员”现象在电子化招标中依然存在。这与国家发展电子招标的初衷相背离。为了更好地发挥电子招标全过程服务、全过程监管的目的，就要进一步丰富交易平台向服务平台推送内容，不能仅推送招标人信息、项目信息、代理机构信息、投标人和中标人信息等，还应该推送评标过程和评标结果，只有如此，才能形成完整的过程链信息。只有形成了完整的过程链信息，才能有效监管。此外，服务平台应具备中标后合同履行阶段的情况采集，由代理机构负责项目跟进，及时将中标人履约情况、变更情况以及双方争议等信息补充完整。招标服务平台的信息应当与国家信用平台信息对接，以及时向信用平台推送相关信息。而招标交易平台也应当与国家信用平台建立数据接口，投标人在报名投标时就能自动附带该投标人信用信息。在工程建设行业的招标代理机构录入招标人和投标人相关信息的同时，还应当建立评价录入机制，对招标人、投标人进行考核，一旦代理机构失信，将无法通过交易平台执行相关项目。

总结

新时代不断地变化发展，互联网技术也在不断的完善提升，给工程建设行业招投标工作的发展带来了新的发展思路和方式，同时在机构监管方面也带来一定的好处。为了适应新时代的要求，招标业务必须利用现代技术提高自身的电子化服务，加速发展，才能立于不败之地。技术不断革新进步，电子化方式将是投招标领域未来的发展方向，利用技术解决现实中许多难题，减少纸质成本，可以轻松在互联网平台下完成招投标项目的进行。未来的发展将是一番新气象，所有的信息都能快速准确的掌握最新的动态发展，还能不费力气的跟进每一个项目。智能的电子化招标给我们展现了一个新世界，工程建设行业可以借助互联网实现信息的快速传播以及资源的大整合，进一步节约社会成本。

政府有关部门有责任对工程建设行业电子招投标服务机制的健全采取有效措施，大胆创新，引导电子招标市场向公平竞争、快速发展的方向迈进，以规范和法制为准线，形成一个专业便捷的体系，达到节约成本提高效率的目的。

工程建设行业招的招投标离不开信息技术的进步提高，可以分几步走。首先，做到有法可依，保证法规法制的全面执行。另外，统一模式、统一标准，对于各种行为有自己的标准方案，能够公开透明的向公众展示信息，汇集社会力量进行有效监管。（作者单位：安徽国建招标造价有限公司）

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