全过程工程咨询的发展问题与解决对策

汪才华

全过程工程咨询在短暂的发展过程中面临政府和业主方的支持态度、受管理对象接纳、法律地位、服务酬金计取、服务定位、费用谁来支付、自身职业操守、牵头方争议、服务效果等问题，文章对这些问题进行了分析并给出解决对策与建议,提出行业应共同努力，解决全过程工程咨询发展中存在的问题，同时，全过程工程咨询单位要做好自己，内强素质，外树形象，在实干中真正体现自身价值。

一、前言

全过程工程咨询，是指涉及建设工程全生命周期内的策划咨询、可行性研究、工程设计、招标采购、投资控制、工程监理、项目管理、合同法务、中期评估和绩效评价等各个阶段、各个类别的管理服务。长期以来，由于资质划分和条块分割等原因，我国的工程咨询总体处于“碎片化”的服务状态。2017年以来，随着《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)文件的出台，全过程工程咨询的理念和概念逐步在行业内出现，部门出台了《住房城乡建设部关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市〔2017〕101号）、《住房城乡建设部等部门关于印发贯彻落实促进建筑业持续健康发展意见重点任务分工方案的通知》(建市〔2017〕137号)、《国家发展改革委、住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）等文件，地方政府及其部门也相继出台了大量的鼓励和指导性文件。根据住房和城乡建设部2017年5月发布的试点文件，国家层面选择北京等8省（市）以及中国建筑设计院有限公司等40家企业开展全过程工程咨询试点，试点期为2年。截至目前，近20个省份已开展了全过程工程咨询试点工作，试点企业数千家。地方已陆续将多项单项咨询业务打包在一起,以全过程工程咨询项目名义发包，一些传统单项咨询服务企业正在转型或以联合体形式承接全过程工程咨询业务。笔者作为全过程工程咨询的亲历者，观察并总结了当前全过程工程咨询的发展困惑，并尝试提出解决对策，希望对行业有所借鉴。

二、发展问题

（一）政府和业主方的支持态度问题

全过程工程咨询能否得到采用，很大程度取决于政府和业主方的态度，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》和《住房城乡建设部等部门关于印发贯彻落实促进建筑业持续健康发展意见重点任务分工方案的通知》两份文件均提出了“一推行二鼓励”的指导意见，即政府投资工程带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务、鼓励在民用建筑项目中提供全过程工程咨询服务。但是我们看到，在作为业主方或实施机构的省属以上国有企业，大型地方投融资平台公司，水利、交通、铁路、电力等专业单位内部，往往都有一批指挥部式的项目管理机构，这些机构的人员素质相对较高，且具有长期的工程管理经验，专业也具有较好的匹配度，全过程工程咨询在这些单位和部门市场需求并不大。相反，在县区层面，随着近年来EPC和PPP项目的不断落地且项目规模越来越大，其项目管理人员匹配度越来越低，全过程工程咨询的需求反而较高，“农村包围城市”的需求现象明显。但是如何激发这些刚性需求，如何说服对于新生事物接受较慢的县区级层面采用“高大上”的全过程工程咨询服务，实践中是一个难题。

（二）受管理对象的接纳问题

全过程工程咨询的服务内容，一般不少于2项至3项,受政府方或业主委托，具有“二政府或二业主”的身份和地位，管控的对象除施工单位外，还可能包括设计单位、勘察单位、监理单位，甚至可能包括项目公司（SPV公司）。这些单位与业主之间存在合同和支付关系，传统模式下，这些单位提供的成果文件，业主往往“照单全收”，全过程工程咨询单位的出现，在一定程度上体现的是“专业的人管理专业的队伍和挑专业人的毛病”的管理理念。很典型的例子有：对于与施工单位联合中标的勘察单位提供的勘察报告中，全过程工程咨询单位提出存在“石方比例在土石方中明显偏高的问题”，要求勘察单位予以说明并到现场进行复核；对于设计单位在图审前出具的设计图纸，全过程工程咨询单位出具咨询和优化意见，要求设计单位进行修改;对于项目公司和施工单位提出的施工合同草案中超出传统项目的支付进度和比例，全过程工程咨询单位也提出修改意见。这些意见，是由专业人将不合理的内容提出来，虽然有理有据，但基本都涉及将项目公司、施工、设计、勘察等单位的“隐性利润压缩”，还涉及很多单位“返工”问题，一边是多干活，一边是少拿钱，必然会遭到受管理对象的反对。笔者就曾亲身经历一个项目，由于项目公司（“两标并一标”模式，项目公司与设计、施工单位一体化）反对，全过程工程咨询的招标工作被推迟了8个月。因此，受管理对象的接纳问题也将是全过程工程咨询发展的一个障碍。

（三）法律地位问题

  对于全过程工程咨询，目前在与工程密切相关的《建筑法》《合同法》《招标投标法》等法律法规中找不到法律依据，与建设工程责任相关的五方责任主体，也找不到全过程工程咨询的身影（勘察、设计、监理涵盖在内的除外）。没有法律地位的全过程工程咨询，在一定程度上得不到强制采用，“可有可无”的法律地位决定了其难以成为一个单独的行业。

（四）服务酬金计取问题

一是计取方式问题。全过程工程咨询的服务内容，既有传统的勘察、设计、招标代理、监理等内容，也有新兴的设计咨询、工程合同法务、项目管理现场服务、PPP咨询、中期评估和绩效评价等内容。前面的传统业务都有一定的取费依据，虽然随着“简政放权”的政策影响，这些取费依据逐步被废止，但实践中一直作为依据被采用，只是在不同的区域、行业和单位打折的比例有所差异。但对于其他业务，并没有参照标准。虽然在很多指导文件中，明确全过程工程咨询服务酬金有分段累加和人工成本加酬金两种计取方式，但在实践过程中，往往都是“一事一议”。当然，这也与全过程工程咨询本身可参照的案例不多有关，以及与不同项目的服务内容、期限、水平以及投入资源差距有关，更为重要的是，全过程工程咨询面对的大多为大项目，取费基数大，加上服务项目多，汇总打包后的金额大，“一事一议”必然会成为一种常态。

二是费用列支问题。目前建设项目的费用列支，一般来源于可行性研究阶段的投资估算和初步设计阶段的概算，这些报告的费用依据一般为《建设项目经济评价方法与参数(第三版)》和住房和城乡建设部关于建设项目总投资费用项目组成的规定。按照这些文件的规定，全过程工程咨询费用应当属于工程建设其他费用的范畴，但目前在这些文件中明确的费用都是单项列支，并没有全过程工程咨询这一项。虽然国家发展改革委、住房和城乡建设部联合发布的《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）中做出了“全过程工程咨询服务酬金在项目投资中列支的，所对应的单项咨询服务费用不再列支”的规定，但实践中，由于这一文件处于相对较低的法律位阶等原因，全过程工程咨询服务酬金在项目投资中合并列支的做法很少见到。

（五）服务定位问题

全过程工程咨询目前并没有一个完整的概念，但要做好全过程工程咨询工作，项目管理现场服务的环节不可缺少，毕竟所有设计及设计监理、投资控制、招标采购、合同法务等服务，都离不开现场面对面与实施机构、业主单位的沟通，这一特性决定了全过程工程咨询与长期在项目管理现场的业主、监理的职能有类似和重叠之处，加上冠以“全过程”的字眼，服务的内容和阶段又多，实践中常被定位为“第二监理”和“保姆”角色，让服务单位哭笑不得。

（六）费用支付主体问题

这一问题主要是基于PPP和EPC+F项目而言，由于“项目公司中的社会资本方在SPV公司占主导或控股地位”和“两标并一标”的特殊规定，项目公司与设计、施工单位关系一体化，处于业主角色的项目公司不可避免地会通过其特殊地位向设计、施工单位进行利益输送。全过程工程咨询单位的支出，原则上应计入项目总投资，即需要通过项目公司进行支付，但是一边是受政府方和实施机构委托，对项目公司和施工单位进行监管，一边是费用由项目公司支付，其独立地位如何保障呢？

（七）自身职业操守问题

笔者2018年开始从事全过程工程咨询工作，在向政府方、业主单位推广全过程工程咨询过程中，常受到质疑，被问得最多的一句话是：既然全过程工程咨询在一定程度上是基于对设计、施工单位、项目公司、监理单位等不信任而出现的一个新的行业，你如何保证自己干净、保证不和监理一样吃住都和施工单位在一起、保证不会出现“花了钱又多一个爷”、保证真正体现专业和服务呢？全过程工程咨询作为一站式服务的专业机构，注重职业操守，防止出现“按下葫芦又起瓢”“变分散乱来为集中乱来”等工程建设领域的乱象和怪圈，具有重要的现实意义。

（八）牵头方问题

全过程工程咨询由谁来牵头，业界众说纷纭。设计行业认为，设计阶段影响投资一般在85%以上，设计师更有能力来管控项目，而且国外的EPC一般称为“交钥匙工程”，在总价包干的情况下由设计师牵头负责，因此应由设计师牵头。造价行业认为，一个项目管来管去，最终体现在费用上，项目管控好坏最终体现在“少花钱多办事”，因此应由造价工程师牵头。监理行业认为，全过程工程咨询体现了质量、进度、安全、投资、现场综合性管控，监理行业的“三控制两管理一协调”基本与此契合，现场服务是全过程工程咨询必要的内容，也是监理行业服务的特色，因此应由监理工程师牵头。项目管理行业认为，全过程工程咨询是项目管理的延伸，设计、造价、招标采购、工程合同法务等都属于延伸的服务，因此应由项目管理工程师牵头。当然，这些争议在一定程度上也有政府部门分而管之的因素。

（九）服务效果问题

如何做好全过程工程咨询工作，真正体现其价值，是行业共同期待和关注的事情，也是这一新生事物能否得到社会认同并健康发展的关键因素。行与不行，笔者认为，市场说了算。服务效果好，自然有其发展的空间；服务效果不好，自然面临“自生自灭”的境地。

三、解决对策和建议

（一）有关政府和业主方的支持

一是在落实现行“一推行二鼓励”政策方面，先行落实政府投资工程带头推行全过程工程咨询政策，设立政府投资工程带头推行全过程工程咨询的强制性项目数比例和项目金额比例。二是在政府部门和推广领域层面，不单是住建和发展改革部门推动，其他部门也应有所作为；不单是在民用建筑领域采用，还应在交通运输、电力、水利、通信等领域全方位推行。三是在区域层面，不单县区一级和落后地区要积极采用全过程工程咨询，设区市以上政府和部门、国有企业也应带头摒弃传统的恋权的项目管理理念和落后的指挥部式的项目管理模式，给社会化的全过程工程咨询单位让出相应的服务空间。

（二）有关受管理对象的接纳

一是受管理对象要摒弃“一夜暴富”和“利用特殊身份谋取暴利”的幻想，回归到合理谋取利润的发展路径上来，积极配合全过程工程咨询单位的工作。二是有关全过程工程咨询的合同条款，要提前写入社会资本方、设计、施工等招标文件中，让全过程工程咨询不是合同执行过程中“半路杀出来的程咬金”，让受管理对象提前明悉全过程工程咨询的服务内容和其应承担的义务。

（三）有关法律地位

一是全过程工程咨询单位的引入，必然随着其项目管理、设计、监理、造价、招标采购等服务范围的不同涵盖，对应在现行五方责任主体的地位发生变化而变化，甚至对以前行业单一的责任主体划分催生新的变化，行业应及时研究这一新课题，明晰全过程工程咨询单位的法律定位。二是期待尽快出台更高层级的全过程工程咨询规定性文件，并希望这些文件带有一定的强制性。三是期待全过程工程咨询行业协会的出现，研究发展过程中出现的各类问题，维护全过程工程咨询单位的合法权益。

（四）有关服务酬金计取

一是在国家简政放权的大环境下，以及政府出台取费办法几乎无望的情况下，希望相关行业协会早日出台服务酬金计取的指导性文件。二是调整《建设项目经济评价方法与参数(第三版)》和住房和城乡建设部关于建设项目总投资费用项目组成的相关规定，将全过程工程咨询费用合法列入工程总投资。三是改变工程领域长期以来按投资额为基数的计费原则，体现“优质优价”“按效付费”“节约奖励”的改革思路，努力营造行业“良币驱逐劣币”的计费机制。

（五）有关服务定位

建议社会放低对全过程工程咨询的期望值，全过程工程咨询不是无所不能的“大内高手”，应定位为“在咨询合同范围内的专业顾问”而非“保姆”和“第二监理”，要尽可能地避免与监理工程师的工作职责相混淆（如现场标高复测，各工序实施过程中的工程量核验，以及进场材料取样送检等）。

（六）有关费用支付主体

对于PPP项目和EPC+F且存在“两标并一标”的项目，建议全过程工程咨询单位的服务费用由实施机构或政府方支付，支付路径可以考虑“项目公司→实施机构→全过程工程咨询机构”，项目公司仅保留支付的义务。

（七）有关自身职业操守

建议行业尽快出台全过程工程咨询机构及其工作人员职业操作守则，鉴于全过程咨询具有综合性和顾问性的服务特点，建议对人员除在学历、职称、职（执）业资格、工作经验等方面设置一定的硬性门槛外，还应设置一定的职业操守门槛。

（八）有关牵头方

全过程工程咨询由谁来牵头，笔者的意见是不争论，目前我国传统的设计、造价、监理、项目管理行业，都一定程度上存在向全过程工程咨询转型的缺陷：设计行业的人员，长期不到工地现场，与施工管理脱节，缺少整体管控项目的理念；造价行业的人员，受计划经济产物下的定额影响，一直在计量和套价简单重复的劳动工作中服务，缺少设计优化、二次招标采购等联动带来的投资控制的理念；监理行业整体给社会以“吃了被告吃原告”之感，目前北上广深等一线城市已有废除强制监理的声音和举动；项目管理一直在没有法律地位中不温不火地发展，并没有形成强大的合力和影响力。既然上述几个行业都缺乏完全承续全过程工程咨询的能力和认可度，则谁有能力谁牵头便成为一种理性选择。另外，既然国家层面都在推进简政放权、弱化资质、强化能力，则全过程工程咨询也应更多关注服务团队的能力而非单位的资质。当然，笔者也寄希望于政府部门摒弃传统的部门利益思维，不要非在部门层面争出个牵头人来。

（九）有关服务效果

全过程工程咨询的服务效果关键取决于服务人员的水平。建议有意向开展全过程工程咨询服务的单位要苦练内功，在招标采购、合同法务、工程咨询、设计、施工管理、项目管理、PPP咨询、造价等全方位专业人才方面进行储备，单一业务为主的咨询机构要想方设法解决业务和人才“一腿独大”问题，在人才选择上，理想的人才应具有“全科医生”的特点，既有工程、法律、经济管理等学历背景，又有多年以上（建议至少20年）行业从业经验；既有高级专业技术职称，又有多个职（执）业资格；既要有“正”字当头的人品，又要有一定的亲和力，能够很好地与各方进行沟通协调。只有业务和人才均衡发展，全过程工程咨询才可能达到一定的服务效果。

四、结语

全过程工程咨询从国务院的鼓励文件出台至今也就2年多的时间，源于政府对改革开放40年来我国工程咨询行业“小散乱”和“碎片化”服务效果的反思，源于市场对招标代理、造价咨询、监理等行业“潜规则”破解之路的呼唤，虽然至今并没有一个清晰的定位，也没有一个法律位阶相对较高的规定做保障，但已经成为行业的发展趋势且势不可挡。笔者希望全行业都珍惜这一机会，积极主动作为，共同营造一个健康的市场环境，更希望全过程工程咨询单位做好自己，只有内强素质，外树形象，在实干中体现价值，全过程工程咨询才有美好的明天。

（作者单位：江西君和工程顾问有限公司）