乡村振兴产业项目EPCO模式的探讨

钱伟

按照传统思维模式建设的乡村振兴项目，只是把一定量的资金投入到各个乡村，投入资金的时候就如同撒芝麻一样，各个乡村都可以分到一部分建设资金。这类的项目落地完成后，几乎没有收益。如何将投入的资金、投入的产业项目转化为可持续的高回报率收益，在当下已成为各政府职能部门共同的痛点、难点。

一、乡村振兴产业项目存在的问题

1.建设范围和标准不明确。与市政基础设施、学校、医院、工业、商业、房地产等项目相比较，乡村振兴产业项目的规模、功能构成、复杂程度以及投资强度上相对较弱，但其建设内容杂、规范性差，经常会出现建设范围、建设规模不明确的情况，根据各个乡村情况不同，建设标准及规范的可复制性较低。

2.资金来源和支配不稳定。乡村这一层级没有独立财政，乡村级政府职能部门自身对资金的支配使用权限相对较低；项目投资建设的资金来源不稳定，主要依靠不同部门拨付，不可控因素较多；同时，各个乡村政府机构职能部门领导班子调整较频繁，投资思路不统一，项目缺乏统一规划，投资建设类人才匮乏。上述不稳定因素导致面子工程、重复建设、与乡村自身实际需求不符等乱象时常发生，致使项目可持续建设性和投资回报率不高。

3.后期运营和维护不顺畅。乡村振兴产业项目在建成并投入使用后，与城市相比，乡村居民、用户尚未形成付费享受服务的意识，除了一般生活必须支付的电费、水费、通讯费等相关费用以外，其他诸如污水、保洁等运营收费很难实施。这种现象就导致了相关政府职能部门不仅要管建设，还得管运营。否则，建成的乡村振兴产业项目就成了“晒太阳”工程，这也是各个乡村的通病。另外，对于文化、民宿、商业、旅游等业态，村民或者业主在自己运营盈利都有限的情况下，还要向村集体或政府机构缴纳各种租赁费、商业使用费等额外税费，导致运营困难甚至是运营终止，也是不利于乡村振兴产业可持续发展战略的。

二、乡村振兴产业项目传统发包模式的弊端

一般乡村振兴产业项目或者是产业园区项目的打造，专业度、匹配度较高，就其项目是否成功而论，招商的成功才是项目成功的关键环节。而按照先设计、再采购、再施工招标，施工完成后再招标产业运营公司的传统发包模式，普遍存在以下几个方面的问题：

1.产业定位不清晰。政府职能部门在没有做好乡村振兴产业园区策划、产业规划之前，就冒然启动规划设计工作，导致缺乏对产业和客户的精准画像。先设计后定位、先建设后招商等情况，易造成产品与客户需求不匹配、客户的特定性需求无法满足等不良后果，最终导致招商困难或者招商投资回报率低。

2.设计与成本脱节。乡村振兴产业项目规划设计与整体投资成本脱节，导致最终设计定稿的产业成本超标；或设计重点偏离客户需求，反而加强了客户并不关注的点，导致项目无法按目标实现固有价值；更有施工单位利用设计缺陷，通过二次设计深化、不平衡报价等手段，低价中标，以变更形式高价结算，导致成本超标。

3.缺乏整体投资收益管理。乡村振兴产业项目打造总成本与项目未来的运营收益没有整体规划，缺乏持续性，造成建设后的长期产业收益无法平衡或产业收益无法保障。

4.造价编制不精准。造价编制人员欠缺乡村振兴产业项目专项工程的编制经验，对于产业中的工艺设备、专用设备、特殊材料等造价脱离市场，清单编制漏项缺量，项目特征描述不清等情形，均不利于项目实施阶段的成本控制。

5.建设品质不达标。乡村振兴产业项目建设过程中，施工单位提供的工艺设备、专用设备、特殊材料等物料存在品质把控不严、甚至是以次充好等情况，导致建设品质不达标，致使项目产能受影响，也是导致招商困难或者招商投资回报率低的主要因素之一。

6.招商工作滞后。有些乡村振兴产业项目等建设完成后才开始启动招商程序，整体衔接工作严重脱节，导致客户的定制需无法按时、按需完成。

7.招商团队不专业。乡村振兴产业项目的招商工作没有整体计划、不聚焦产业、资源整合能力不足，产业招商主导“捡到篮子都是菜”，无法聚焦产业链招商。通过政府采购方式招商特定的产业运营商，在符合现有营商环境情况下，项目运营商的匹配程度较低。

8.项目售后服务不精准。乡村振兴产业项目建成后，其工程、设备的质保一般为2-5年，质保期以外的维护、检修、设备保养等售后服务工作在发生问题时互相推诿扯皮，缺乏对项目在运营期间的精准售后服务能力，从而降低了产业的发展质量和经济效益。

9.项目参与方权责不清晰。乡村振兴产业项目的设计、施工、采购、运营、售后等各方主体责任不明确，发生问题时互相推诿扯皮。

三、乡村振兴产业项目EPCO模式的优势

EPCO模式，又称为设计、采购、施工、运营一体化模式。由于乡村振兴项目内容杂、规范性差、后期运营维护困难等原因，项目发包时必须充分考虑项目的全流程风险控制、全流程规划设计、全流程成本控制、全流程组织协调、运营管理规划等客观条件。

1.以运营为前置，以运营目标为导向。将运营前置是EPCO模式的核心优势，以运营为前置，以运营目标为导向，能够在项目规划设计阶段就详尽了解项目情况和客观需求，对项目预期和可实施性进行风险评估，对项目的设计定位、产业规划、特定性需求、最大化投资回报率等各个关键环节做出准确判断，能够兼顾项目的公益性和收益性。

2.质量有把控，运作效率高。在生产组织方面，很多乡村振兴产业项目作为政府示范项目，时间紧、任务急，需要“边设计、边施工、抢工期”。EPCO模式推行全过程风险控制，总承包商负责项目全过程的设计、采购、施工、运营，在项目前期设计阶段，EPCO模式可以做到设计人员、施工人员、运营人员、材料厂家现场交流探讨，不断优化，使设计更加合理；进入施工阶段，设计、采购、施工、运营人员能够及时沟通，杜绝相互脱节等问题；同时在复杂的现场作业过程中，在不改变设计功能、效果的前提下，运营人员与施工人员可以和设计人员在现场简单快捷沟通，根据实际情况作出合理调整，充分发挥EPCO模式内部协同、机动灵活的优势。最终结果就是项目总承包商既对项目的质量负责，又对将来的运营结果负责，既能有效的控制项目质量风险，又能缩短工期、提高运作效率。

3.总价控制，提高效益。乡村振兴产业项目建设采取限额设计、标后计价，采用总价合同形式结算合同价款。限额设计必须按预期建设成本来控制设计，为节约成本，限额设计将倒逼总承包单位强化全流程成本控制意识，从规划设计、设备材料采购、施工组织等环节挖掘潜力、节约成本、降低造价。同时EPC模式的合同关系较为简单，即业主—总承包单位，业主组织协调工作量大大减少，降低了管理工作和成本支出，项目总承包商在负责工程质量以及运营在保质量、规范建设的前提下，控制投资总价，精打细算，提高整体效益。

4.主体明确，提高活力。EPCO模式主体明确，业主由直接管理转变为间接管理，减少业主在项目实施阶段的组织、协调工作，把业主从繁杂的具体事务中解脱出来，把精力放在项目总控、协调群众矛盾和检查实施结果等监管工作上。项目总承包商负责整个项目的实施过程,为了提高产能、效益，其活力与创新力能够得到充分调动，最大化利用自身的项目管理、资源调配和优化创新等优势，但也需承担建设期、运营期间的大部分责任和风险。

综上所述，乡村振兴产业项目采用EPCO模式，能充分施展项目总承包单位的运营能力、设计能力及建设能力，组织各个环节，利于实现乡村建设项目的各项预期目标。因此，EPCO模式的重点是要选择一家运营成绩优秀的总承包商，采用设计、建设、运营联合体模式，由联合体牵头人负责整体的设计规划建设采购及运营，同时能回馈政府一定收益率的收益承诺保证。

（作者单位：安徽省招标集团股份有限公司）