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关于阜阳市“评定分离”实施情况的思考

[ 更新时间:2023-09-05 | 浏览次数:721 | 文章来源:本站 ]

编者按:为推动全省建设工程招标投标行业的理论研究和实践创新,提升建设工程招标投标工作水平和服务能力,2022年,安徽省建筑工程招标投标协会组织开展了“安天利信杯”全省建设工程招标投标论文征集和评选活动。自第190期起,陆续将获奖文章进行刊登,以供工作交流。

 

 

关于阜阳市“评定分离”实施情况的思考

 

张博

 

摘 要:

建设工程招标投标是国家发展的百年大计,重点工程建设的招标投标成果可能会对社会经济的发展产生一定的影响。最几年,我们国家工程建设领域提出了“评定分离”,在各种实践的情况下,外加包括招标投标领域在内的“放管服”的改革,要求落实招标人的定标权。阜阳市从2021年11月起,对限额以上的房建市政工程施工和设计施工总承包招标项目实施评标定标制度。本文主要对我阜阳市试行评定分离的实施情况存在的问题展开进行分析,并提出建议。

关键词:招投标;评定分离;实施;现状;建议

引言:

2019年底,国家发改委发布了《中华人民共和国招标投标法(修订草案公开征求意见稿)》,受到了广泛关注,向社会公开征求意见。征求意见稿中,第四十七条对招标投标法实施条例里规定的“依法必须进行招标的项目,招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人”修改改为评标委员会提交的书面评标报告“除招标文件明确要求排序的外,推荐中标候选人不标明排序”;招标单位根据提交的评审报告和推荐的中标候选人“自收到评标报告之日起二十日内自主确定中标人”,“也可以授权评标委员会直接确定中标人”。由此可看出,按国家改革的方向,修订后的招标投标法将赋予评定分离充分的法律依据。同时《住房和城乡建设部关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》(建市规〔2019〕11号)提出,探索推进评定分离方法。由此可见,推进“评定分离”制度的法律政策基础已基本具备基本条件。

一、实施评定分离的意义

所谓评定分离,就是将评标和定标分开,共分为评标、定标两个阶段。“评标委员会对投标人的技术优势、财务状况、建筑业产值、工程质量、安全、工期、成本的控制措施、技术团队力量、信用状况等因素提供技术咨询建议书,向招标人推荐不排序的中标候选人”。由招标人根据阜阳市公共资源交易监督委员会发布的阜公管委〔2021〕2号文件规定的方式确定中标人。

推行评定分离制度,是深化招投标领域“放管服”改革、落实招标人自主权、实现招标人权责对等、招标项目择优竞价及定优的方法。通过制度的建设、流程的管理、事后的监督等方式,让确定中标人的自主权回归招标人,强调招标人对招标过程和招标结果的主体责任,提高招投标质量。

二、阜阳市目前评定分离的现状

评定分离是工程招标投标活动中一种较为新型的定标方式,全国多个省市陆续出台相关政策,并在试点地区实施评定分离,取得一定成效,但在实施过程中亦存在不少问题,有待进一步完善和改进。

根据2019年12月,住建部出台《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》(建市规〔2019〕11号),提出探索推进评定分离方法;2020年12月,安徽省住建厅印发《关于进一步规范全省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动的通知》(建市函〔2020〕1073 号),要求各市应选择一批房屋建筑和市政基础设施工程开展“评定分离”试点; 2021年3月,安徽省住建厅、发改委等17部门联合印发《关于持续推进建筑业发展的十二条意见》(建市〔2021〕23号),明确在政府投资项目中率先推行评定分离,由招标人在评标委员会推荐合格中标候选人的基础上,按照科学、规范、透明原则, 自主确定中标人。从2021年10月起,阜阳市发布关于印发《阜阳市房屋建筑和市政基础设施工程招标“评定分离”暂行办法》的通知(阜公管委〔2021〕1号)达到公开招标标准的政府投资和国有资金占控股和主导地位的房屋建筑和市政基础设施工程总承包、施工招标项目采用评定分离的方式确定中标人。同时阜阳市公共资源交易中心发布了关于实行不采用“评定分离”招标报备的通知。通过目前实施效果以及现状发现存在一些现象如下:

1、评标委员会出具的技术咨询建议书过于简单,重点不突出,仅简单列出各投标人的优缺点,没有明确理由,缺乏说服力,技术建议专业程度欠缺;对相对最优的投标人意见高度集中只填优点无缺点,定标委员易倾向于选择该投标人,无法发挥其供定标委员会参考进行定标的辅助作用。

2、定标成员库中抽取的定标委员会部分成员专业水平不高,对工程建设了解程度欠缺,在短时间内难以根据投标文件、技术咨询建议书对投标人进行较为合理的评定,进而择优选择。

3、目前定标方式有集体议事定标法、直接票决定标法、票决随机定标法,但是基本采用的都是集体议事法,定标委员的廉政风险和廉政压力较大。

三、对“评定分离”的建议

1、规范完善并细化技术建议书编制。由招标代理机构在评标前介绍评审流程事项阶段,告知评标委员会注意在独立出具定性评审意见时,根据招标文件列明每个投标单位的优、缺点及理由,填写存在缺陷或签订合同前应注意和澄清事项等。技术建议书应客观、公平公正、详实,才能发挥好定标时的辅助作用,同时又能减少定标委员对评标定性评审意见的依赖。

可考虑:按类似意见合并、不同的意见列明的原则,汇总整理评标专家意见,以供定标委员快速获取评标专家意见。设置的评标优缺点意见参考表,并区分优缺点的重要性等级,供评标专家参考选用。

2、定标委员会组建,按照《阜阳市房屋建筑和市政基础设施工程定标成员库管理办法》规定定标成员由招标人从“三重一大”或其他科学民主决策程序,从招标人的领导班子成员及管理人员等确定。由于定标委员会为5至9人单数,要求人员数量较多,对于招标人而言,尤其招标人是小的体系单位,存在一定人选及人数压力,因而需提前筹划备选人员。在确定定标委员会备选人员的时,应考虑增加要求备选成员具备工程类、经济类相关工作或管理经验,并按层级合理设定人员的组成。如招标人单位为大的体系单位,宜制定相关的定标委员会成员库管理制度。

3、在评定标环节加入竞价因素。按我阜阳市目前评定分离的常规做法,只考虑择优,不注重考虑价格因素,则投标人会贴近招标文件规定的异常低价例如:“ 根据安徽省住房和城乡建设厅《关于切实加强全省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动管理的通知》建(市函〔2022〕453号)2022年全省房屋建筑、轨道交通、市政基础设施等工程(不含工程总承包类)投标报价分别低于招标控制价的90%、88%、85%,作为异常低价。各市、省直管县(市)可结合本地实际设置依法可独立发包专业工程的异常低价,招标人可参照执行。”投标人根据此上限进行报价,以追求不被认定为异常低价,所以目前阜阳此类项目招标文件发布后就能预测到最终的投标人的报价,此类现象则无法激活市场竞争活力、节约投资,有违“择优与竞价相结合、择优为主的原则”。同时在市场充分竞争的条件下,同类优质企业数量充足,定标时可将投标报价作为在优质企业中选合适单位的考量条件之一。

可以通过采用价格入围切线制度引导投标人进行合理有序竞价。采用“先竞价后择优”模式,即指为防止投标人为求利益最大化,贴近投标报价限额进行报价,以投标价格作为入门第一道门槛,将投标人投标报价由低往高进行排序,按投标人数量选取一定比例投标报价较低的投标人入围进入下一步的评标环节。但是这种方式容易出现投标人通过围标串标,通过价格入围评标的问题,所以可以实施价格入围切线“先择优后竞价”模式,即投标人最终进入最后的定标环节时,实施价格入围切线,选取一定比例投标报价较低的投标人进入下一步的定标环节,当家数超过一定数量时,进行入围评标阶段的筛选,其筛选包括投标人的技术优势、财务状况、建筑业产值、工程质量、安全、工期、成本的控制措施、技术团队力量、信用状况等。

4、目前定标方式基本采用集体议事定标法,就是由定标委员集体研究,定标委员会成员各自发表意见,明确本人建议的中标人并书面记录,由定标委员会组长以适当的方式决策,确定中标人。定标委员会组长应当综合考虑定标委员会成员意见,决策方式可以采用“少数服从多数”的方式,也可以由定标委员会组长确定。建议引入票决随机定标法供定标时选择,即在经过定标委员票选之后得出3名中标候选人后,摇号抽取确定1名中标人,剩余2名中标候选人的排序按原排序的先后排列。

5、现在来看定标原则要素设定较为全面,不过各种要素的相对重要性如何,怎么判定哪项要素更为重要,都没有明确,因此定标委员会难以把握平衡各择优要素的重要性以及全面性,不能真正贯彻落实择优竞价的总要求,随意性和自由裁量权较大。建议可以根据项目特性和需求,规范设定各类要素的权重及择优顺序,以使定标委员有规则可依,按规则定标,提高定标质量。

6、推动信用评价应用市建设工程招标投标改革其中一项内容,在招标投标环节扩大信用信息的应用。信用等级评价贯穿整个建设过程,从项目开始招标投标阶段到工程建设全过程直至结束,涉及所有参与单位和参与人,而信用等级评定体系的建立和完善,有待于行业行政监管部门工作的推进。评定分离项目可通过启用信用评价等级,对信用等级在筛选入围、定标入围、择优中予以重要考量,从而引导投标单位从单纯价格竞争转变为合理报价、质量竞争、信用竞争,促进建筑行业良性循环发展。

主管部门和招标人应重视加强项目标后评估工作。项目标后评估通过自行组织或第三方专业机构进行,主要是对所监管项目的招标投标活动的全过程、文件合法合规性、招标公平公正性、评定标结果合理性进行标后评估。结合评估的结果,对涉及行业的问题及时对外通报,推动并督促整改,不断规范招标人和招标代理机构的招标行为,逐步提高招标工作质量;对其中发现涉嫌违纪违法违规的,提交监管部门依法处理,同时可以将涉嫌违纪的线索移送纪检监察机关处理。

7、评定分离将定标的自主权由评标委员会负责回归招标人组建的定标委员会,从而实现招标人权责对等,招标人应当对整个招标过程和招标结果负责任。因此招标人应进一步细化规范评标、定标环节工作,通过建立健全开标、评标、定标、监督、标后评估等重要环节的内控制度。只有内控制度完善,才能最大限度的规避廉政风险以及贪污、腐败,引导推动项目依法、依规实施,同时通过择优竞价,客观公正地选择综合能力较强的中标人。

四、结束语

评定分离制度的实施,离不开招标人建立健全内部控制程序和决策约束机制。也离不开行政主管部门完善修订现有的评定分离制度,建立信用评价体系;招标人建立标后评估等内控配套制度,同时在招标各环节中落实廉政风险防控措施,监管部门规范评定分离招标行为,达到采用评定分离的效果,推进评定分离招投标市场的健康发展。(作者单位:安徽金泉工程管理咨询有限公司)

引用文献出处:

[1]罗德龙 童起宏.关于“评定分离”制度的思考[J].招标采购管理,2018(11):33-35.

[2]朱平儿.“评定分离”制度再思考[J].招标采购管理,2019(08):38-40.

[3]《阜阳市房屋建筑和市政基础设施工程招标“评定分离”暂行办法》的通知(阜公管委〔2021〕1号)

[4]《阜阳市房屋建筑和市政基础设施工程定标成员库管理办法》

[5]《关于切实加强全省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动管理的通知》

 


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