编者按：为推动全省建设工程招标投标行业的理论研究和实践创新，提升建设工程招标投标工作水平和服务能力，2022年，安徽省建筑工程招标投标协会组织开展了“安天利信杯”全省建设工程招标投标论文征集和评选活动。自第190期起，陆续将获奖文章进行刊登，以供工作交流。

浅谈新形势下如何优化公共资源交易营商环境

李从鑫 高恒景 汤海燕

摘要：

公共资源交易是指涉及公共利益、公共安全的具有共有性、公益性的资源交易活动，是政府创新资源配置效益和提高交易效率的重要举措。公共资源交易作为市场经济的重要组成部分，是处理政府和市场关系的重要环节，较能客观反映各类主体对于市场营商环境的感知度，创新和提升公共资源交易工作对优化和加强营商环境建设发挥着重要的作用。公共资源交易营商环境的优化，对私人市场营商环境优化具有重要示范作用。近年来，政府通过不断发布优化营商环境的相关条例和规定，以此激发市场的活力，维护市场主体的权益。但优化营商环境的各项措施实行的较晚，现阶段公共资源交易中营商环境存在不少问题需要解决。本文通过简单分析公共资源交易营商环境存在的问题，总结优化营商环境的几种措施，旨在为公共资源交易营商环境的优化提供一些参考。

关键词：

公共资源交易；营商环境；问题分析；优化措施

一、前言

公共资源交易是我国政府创新配置资源方式的重要体现，是现代市场经济体系的重要组成部分。^[1]优化公共资源交易营商环境，也能对私人市场营商环境优化具有重要示范作用。公共资源交易营商环境的优化，对中国市场的发展具有重要的导向作用。

近年来，国家经济发展由高速增长转变成高质量发展，为激发市场参与各方活力，维护市场参与各方权益，提高政府治理体系和治理能力，从中央到地方各级政府都十分重视营商环境。为此，国务院于2019年10月颁发了第 722 号令《优化营商环境条例》。各地也积极响应国家政策及规定，针对当地公共资源交易过程中优化营商环境的一些具体问题，有针对性地制定出台一系列的优化营商环境条例、营商环境评价方案等配套制度文件。在强调优化营商环境工作重要性的同时，也表明了各级政府进一步深化“放管服”改革，提高政务服务能力和水平的决心。

二、公共资源交易中有关营商环境优化的基本问题

    经查阅相关文献资料，全国范围内各地公共资源交易关于营商环境都有或多或少的问题，大致如下：

1、制度性交易成本较高

一般来说，因国家和各地的政策、法律法规、规章制度等原因，导致公共资源交易活动的交易规则更加复杂，监管要求更加严格，在客观上也增加了此类交易活动的制度成本。例如（1）部分地区严格规定，参与当地公共资源交易活动，必须在当地行政区划范围内有固定的办公场所；（2）随着电子招投标的普及，越来越多的采购项目使用电子招投标方式，投标单位需要购买参加电子招投标项目所需要的数字证书和数字签章；（3）潜在的意向单位在参与具体的公共资源交易活动时，被要求支付一些的费用，如缴纳招标文件费、投标保证金等；（4）线下招投标活动，投标单位打印纸质版投标文件、现场递交投标文件、项目负责人现场项目技术方案答辩等产生一系列的费用需要投标人自行承担。

公共资源交易活动产生的制度成本过高的问题，一直是需要被解决和优化。虽然各地政府部门发布了一系列的政策以降低制度成本。但在某些地区，地方保护主义以及一些不合理的制度成本仍然存在，造成市场主体对公共资源交易活动改革的认同度不高，其中的典型问题就是数字签章和认证证书。数字签章和认证证书是采用电子招投标方式诞生的产物。主要用于制作电子投标文件时的盖章、对投标文件的加密解密和登录特定电子交易系统时的身份认证。目前，大多的公共资源交易平台仅能兼容一种或少数几种数字签章和认证证书，当潜在的市场主体参与全国各地公共资源交易活动时，需要办理不同的数字签章和认证证书。这无疑大大增加了潜在市场主体的交易成本。

2、招标代理行业混乱

自财政部和国务院取消了招标代理机构的政府采购和工程建设项目代理机构资质认定，各地招标代理机构的数量如雨后春笋般增加。很多代理机构甚至实际从业人数不到三人。代理机构资质认定的取消，一方面响应了国家“放管服”改革要求，另一方面却导致了代理机构水平的严重不平衡，某些代理机构专业水平不足、从业人员一味的迎合采购人的要求，在做好服务工作的同时，忘记了招标投标活动的初衷。代理机构的专业水平层次不齐等问题也进一步减缓了优化公共资源交易营商环境的进程。

3、政务服务能力和水平不高

受制于国家和当地政策制度，公共资源交易活动较一般得市场交易活动，交易流程会更加复杂，交易活动会受到更加严格的监管。近年来，随着政府发起的“放管服”改革，各地部门开始简政放权，对于之前公共资源交易活动中复杂繁琐且不是严格必要的手续，逐渐予以取消。“放管服”改革赋予了公共资源交易中心更多的权利，同时也导致了交易中心需要更加专业的能力。就目前观察到的情况而言，大部分地方政府信息公开网站中公共资源交易信息滞后，或者公开的内容仅有公告和公示信息，信息公开力度较弱。有意向参与公共资源交易活动的单位，因其认识能力或交易中心未能及时有效的发布交易中心的一些具体交易操作流程，导致意向单位不能及时参与交易活动。因交易行政监督管理部门更加侧重于对新型公共资源交易行政监督管理模式重塑，在公共资源交易相关的政务服务方面投入的关注度和行政资源较少，进而影响市场主体在获取公共资源交易相关政务服务过程中的观感和实效。^[2]

4、服务效率还有待于进一步提高

现有交易流程效率仍需提高和优化。目前工程建设项目已大多数实现了全流程电子化，但有部分公共资源交易仍然电子化水平不足，如农村产权交易等。其次，现在招标代理机构大多有自己的交易系统，部分地区开始实现代理机构的电子交易系统与当地公共资源交易中心的系统实现对接，但也间接导致了现有的交易活动审核流程繁琐，效率不高，流程需要不断优化。

5、监管协作仍是难题。

部分地方行政主管部门形成各自为政的局面，导致数据不行形成完整的闭合链。公共资源交易的工作服务机构与交易活动的行政监管部门虽形成工作分工，但无法形成相互配合，服务与监管难以形成有效的统一。双方之间协调难度加大，导致监管协助效率低下，未能按照管办分离的有效意图展开工作。

三、现阶段问题背后的原因分析

想要优化公共资源交易营商环境，首先需要找出存在的问题，并且分析产生问题的原因，从而才能找出问题的关键所在，提出有针对性地解决方法。

1、制度性成本过高的原因

公共资源交易制度体系并未全部都适用于当下的形势。通过具体问题具体分析的方式，对于不合理的制度，我们应该要及时优化改革。前面我们所提的公共资源交易活动制度成本，以数字签章和认证证书为例，不同地区的公共资源交易活动可能需要不同的数字签章和认证证书，其本身也并非属于完全的负面因素。如办理数字签章和认证证书增加了成本支出，但也为市场的运行提供了基础支撑。但从有意向参与公共资源交易活动的市场主体角度来说，无疑增加了其参与交易活动的成本。而这一制度的存在，必然有其对应的产业链条乃至于利益格局存在，这或许就是当下公共资源交易制度成本中不合理部分仍然存在的主要原因。^[2]

其次，为了规范公共资源交易流程的规范性，降低交易活动风险，行政主管部门制定了严苛复杂的交易规则。如工程建设项目，投标保证金的金额一般都比较多，履约保证金金额占用周期较长。此外，参与公共资源交易活动使得投标单位付出了较多的费用，如标书制作打印费、现场递交材料、现场答辩等产生的交通住宿餐饮费等。

2、代理机构门槛降低

财政部和国务院分别取消了代理机构的资质认定，这也导致了代理机构门槛变低，某些代理机构凭借关系拉拢业务，为了满足招标采购人的需求，不断在国家颁布的招标投标行业法律法规间试探，试图钻漏洞，打擦边球。有些代理机构人员甚至设置交易门槛，或者在不按规定的程序操作交易活动。

3、公共资源交易新旧管理体系未能衔接

国家在政策法规上一直不断更新以适应和推动社会的发展需要，受限于一些现实条件，地方上原有的行业管理体系不能及时的针对最新的政策法规做出相应的调整。这就导致了原有的管理体系不能适应现有的政策法规，进而出现服务能力和水平不高的现象发生。

4、公共资源交易平台难以实现跨省市互通

公共资源交易行业众多，公共资源交易平台碎片化现象凸显，很多地市线上交易系统老化，系统未能得到及时的更新完善。各地区之间交易和监管制度体系未能完成统一，交易系统未能完成融合，甚至某些地区虽然交易系统完成了统一，但各地区的监管制度未能统一，监管界限牵扯不清，反而淡化某些监管部门的监管意识，从而影响交易层面的规范和效率。

三、优化公共资源交易营商环境的方法

1、加强组织领导

政府行政监督部门之间需要形成强力配合，进一步加大工作力度，完善招标投标领域协调推进工作机制，统筹协调解决招标投标营商环境发展中的重大问题，切实为各类所有制企业营造公平竞争的市场环境。

2、落实工作责任

各地行政监督部门要依法履行招标投标活动监管职责，严格查处违法违规行为，加强事中事后监管。各地公共资源交易平台要及时完成系统升级改造，提供技术支撑，为招标投标活动提供良好的环境。招标投标协会等行业组织努力做好招标投标行业宣传、培训、交流、推广等工作，发挥行业服务和桥梁纽带作用。招标代理机构应加强专业知识技能的学习，积极提升服务能力和水平。

3、强化监督评估

省发改委联合招标投标行政监管部门加强对公共资源交易的监督和指导，切实加强对优化营商环境方案实施情况的检查，做好第三方评估工作，对方案实施响应不及时，未按照方案规定进行工作的地方行政部门和单位进行约谈、发函等方式要求其进行问题整改，促进方案的推动实施。^[3]

4、创建标准化试点，优化交易流程

推进和完善公共资源交易标准化建设，明确公共资源交易平台的服务职能定位，明确招标人、投标人、监管部门等各方主体的权利义务，细化工作人员的岗位职责，保障平台能够提供一个良好的服务，做到合法、合规、高效、统一。

5、规范管理进场交易项目

对照省级单位颁发的本年度政府集中采购目录和标准，市级单位颁发的本年度公共资源交易目录。严格按照目录要求，列入目录内的交易项目，做到应进必进，以此达到规范招标人的交易行为。同时在“互联网 +”招标采购行动方案下，积极推进招标采购全流程电子化的进程。启用电子化标准招标模板，并在全市范围内推广使用，保障市场主体平等参与交易活动。加强公共资源交易服务指引，减少交易项目的整体流程。精简优化纸质材料的提交，进一步提高无纸化办公水平，取消交易服务费，增加投标保证金的缴纳形式，降低交易费用，切实实现为投标人减负。

6、完成公共资源交易平台的整合，构建营商新环境

现如今，各地公共资源交易平台并未能行为有效的连接和互通。随着经济发展，市场潜力进一步释放，未来市场交易更加频繁，公共资源交易平台也更加被需要。这就需要我们完成各地公共资源交易平台的整合，形成全国各地有效、统一、互通的局面。首先可以先从市区县级公共资源交易平台整合，逐步迈向全省范围内公共资源交易平台整合，再迈向临近省份之间的交易平台整合。以点成线，以线成面，最终形成全国统一的公共资源交易市场。

7、推广“不见面”开标，降低制度性交易成本。

全球化经济形势下，受新冠疫情影响，全国各地经济生产或多或少产生不良影响，“不见面”开标可以减少人与人之间的直接接触。通过电子交易系统，实现招标采购项目开标、定标等一系列流程，投标人不需要到达开标现场，线上就可以上传加密投标文件，这大大减少了投标人为参加交易活动所产生的人力、物力成本，提高了交易活动的工作效率。

8、优化保证金缴纳方式，减轻企业负担

信息化时代的高速发展，也带动了公共资源交易的发展。为切实有效的减轻投标人资金压力，投标保证金、履约保证金在能保障项目约束力的基础上，一降再降。同时，金融服务系统的发展，也可以使得投标保证金、履约保证金在原有的现金、线上转账支付的基础上，形成新的电子保函支付方式。电子保函支付方式无须企业到金融服务机构现场进行办理，通过金融服务系统，在任何时间、任何地点均可申请，同时操作简单快捷、安全性强。电子保函的支付方式大大减轻了企业负担，解决了资金回转周期长等问题。全国各地公共资源交易中心可以考虑加大宣传电子保函的推广使用，简化办理环节，调动企业的积极性，提高交易效率。

9、完成与监管监督平台的有效对接

各地区公共资源交易平台应当积极完成与当地监管平台的对接。在实现交易活动的同时，形成有效的监管。对于交易活动中出现的不合法不合规行为，通过平台间的对接，可以很快的进行公示，形成信息的及时性和完善性，健全守信激励和失信惩戒联动机制，有效增加了交易活动违规的成本，以此减少交易活动违法违规现象的产生。同时对于交易活动的全过程对外公开，保证交易活动的公开、公平、公正、透明。完善群众监督和媒体监督网络，对交易活动产生的不合理地方及时进行改正，以评促改，以评促建，纠建并举。助力构建公平、公正、高效的营商环境。（作者单位：安徽安天利信工程管理股份有限公司）

引用文献出处：

[1]王丛虎.重视公共资源交易营商环境评价指标的构建［N］.中国政府采购报,2019-10-01(03).

[2]王丛虎,王晓鹏,余寅同.公共资源交易改革与营商环境优化[J].经济体制改革,2020,(03):5-11.

[3]广东省进一步优化招标投标领域营商环境工作方案[J].建筑监督检测与造价,2021,14(03):10-13.

[4]谈俊.创新公共资源交易工作助力营商环境建设[J].大众标准化,2021,(06):28-30.